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预算法有望四审收官 三大方面仍待改进

更新数据日期:2014/08/28    信息来源:中国经济时报

     8月25日,预算法修正案草案四审稿提交全国人大常委会审议。目前看来,各界对四审稿认同度较高,希望能够尽快通过,结束十年修法长跑。

受访的财税专家认为,与现行预算法相比,四审稿有诸多亮点,但从现代国家治理机制的层面考量,在预算公开、预算年度、人大权限等方面仍有亟待改进的空间。

预算公开要细化

与现行预算法“只字未提”预算公开相比,修改后的预算法不仅将其入法,还规定了公开的时效和内容,尤其规定要向社会公开预决算中包含“三公经费”在内的机关运行经费安排、政府采购情况,并要对本级政府举债情况作出说明。

上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪告诉中国经济时报记者,四审稿中的预算公开条款较三审稿没有实质性变化,“没有对预算的透明也就是公开的明细化程度作出明确规定,只是表述为公开有关的文件和表格,这都是很有弹性的概念,起不到应有的作用。”

他建议,预算收入公开细化到目级科目,预算支出公开按功能分类细化到项级科目,按经济分类细化到款级科目。

“在透明度方面,改进余地很大,如对于公开类别采取列举法,列举政府采购、债务等内容要公开,但此外还有很多支出类别不可能一一列举,不如改成除法律规定的涉及国家机密、安全、隐私的内容外,都予以公开。”中央财经大学财经研究院院长王雍君对中国经济时报记者表示。

他还建议,应该按照国际惯例,公开政府部门的六大基本财务报表,这样的话想不透明都难。

预算年度安排需调整

现行预算法中按自然年度确定预算年度,即1月1日至12月31日,而全国人大每年3月才审议批准当年预算,这一时间差导致出现预算未经审批就已开始执行的现象。预算法三审时,便有专家认为,这将使得部分财政支出不受预算约束,建议将预算年度改为跨年制,即4月至次年3月,但此建议暂未被纳入。

对此,蒋洪曾提出,彻底的解决方案是调整预算年度与预算审批时间,使之相衔接,但考虑到我国的实际情况,可采取过渡性的解决办法,将审批前的支出授权限于基本支出和常规性的项目支出。

“预算只有在人大审批之后才能被执行,这是人民及其代表机构行使权力的关键环节,必须在法律上毫不含糊。”蒋洪说。

人大职能应落实到各个环节

人大对预算审查的力度在本次预算法修改中得到强化,但许多专家认为,进步空间仍然很大。

在强化人大职能方面,王雍君建议:首先,随着预算事项日趋细化、结构日益复杂,应该按照国际惯例,把审查预算的时间延长到4个月;其次,建立专业委员会机制,对不同类别的预算进行专业化审查;此外,还应该在预算审查过程中加入听证、质询、辩论三个环节。

首都经济贸易大学税政税务学院教授李红霞也建议,在预算审批前增加问责听证环节,让公众有参与、监督的过程和途径。

她告诉中国经济时报记者,预算法应该对预算没有通过审批的情况作出说明。“通过审批的预算才受法律保护,才能执行,那如果没通过怎么办,是重新编,还是怎么样,应该给予明确的规定。”

蒋洪认为,人大的审查监督权要落实到预算的各个环节,但就目前来看,预算编制、预算审批之后的调整权等环节没有实质性变化,一些权力被人大授权给国务院并不合适,政府在执行过程中可以不断调整和追加,行政裁量权依然较大。

对于这些呼声,有专家认为,预算法的修订涉及全体人民的核心利益,是进行民主法治建设的最佳历史机会和介入点,应该慎而又慎。

而北京大学财经法研究中心主任刘剑文告诉中国经济时报记者,修法很难一步达到最完美状态,有些问题不是仅仅一部预算法能解决的,需要随着制度改革的进一步深化而水到渠成。

蒋洪则坦言,希望预算法再做进一步完善,能够真正助力国家治理体系和治理能力现代化。